Lo Studio Marinari intende fornire un approfondimento storico su un tema che, con l'emergenza pandemica, è tornato al centro del dibattito: la decretazione d'urgenza, a partire dall'Unità d'Italia.
Questo perché i DPCM oggi alimentano gli stessi dubbi di allora
Chi decide e come di fronte un'emergenza? La legge ha la pretesa di cercare di normare tutte le fattispecie possibili. "Mai fia perfetta una republica, se con le leggi sue non ha provisto a tutto et a ogni accidente posto il rimedio e dato il modo a governarlo" scriveva il Machiavelli. Ci sono dei casi che necessariamente sfuggono alle previsioni del legislatore: si tratta delle emergenze. Momenti eccezionali o fatti di natura straordinaria che richiedono risposte veloci. L'ultimo caso è proprio quello della pandemia di Coronavirus che ha portato con sé ben 23 DPCM. In un contributo precedente lo Studio Marinari ha analizzato i DPCM con focus sui possibili profili di incostituzionalità, strumento molto utilizzato in tutte le fasi dell'emergenza sanitaria. Oggi ricostruiremo la storia della decretazione d'urgenza nella storia italiana che affonda le sue radici nell’Italia post-unitaria.
La decretazione d'urgenza nel Regno d’Italia
Fin dall'Ottocento quella della decretazione d'urgenza è una questione spinosa e contraddittoria. Nello Statuto Albertino (1848) non si faceva esplicita menzione a degli strumenti per lo stato d'emergenza. Lo Stato Albertino, adottato nel 1861 dall’Italia, divideva il potere legislativo tra tre organi: Re, Camera, Senato. Anche perché il giovane stato italiano si è trovato fin da subito ad affrontare una serie infinita di emergenze che proseguirà fino all’epilogo del 1921.
Il ricorso a questi strumenti, pur non disciplinato nello Statuto Albertino, era però assai frequente. I decreti-legge si dividevano in tre tipologie: per la “legislazione generale” a sua volta scissa in quelli per emergenze vere e proprie o per leggi e riforme (in questo caso utilizzato per ovviare al decadimento dei termini), per quella “tributaria” e soprattutto “doganale” (il caso dei “decreti catenaccio” inaugurati dal Ministro delle Finanze Alfredo Magliani) e infine per “lo stato d’assedio”.
Quest’ultimo darebbe adito ad una “dittatura commissaria”, quindi non assoluta, perché comunque non potrebbe circoscrivere le facoltà delle Camere. La definizione dello stato di assedio è lacunosa e incerta ma ciò non ne ha impedito la frequente applicazione. Nel silenzio della Carta, infatti, e nell’incertezza della Giurisprudenza, esso fu disposto per una molteplicità di emergenze.
In via preventiva per le città di Palermo e le province siciliane dopo l’annessione, quindi nel 1894 per i moti anarchici della Lunigiana nelle città di Massa e Carrara e nello stesso anno sempre per le Province siciliane. Un precedente divenuto tristemente noto quello dello stato d’assedio per sedare i moti di Milano del 6-9 maggio 1898 durante il quale si assistette a scende di vero e proprio massacro della popolazione civile.
Un altro caso di applicazione noto è quello successivo al terremoto di Messina e Reggio Calabria del 1908. Nel testo del decreto-legge emanato dal governo Giolitti III si legge: “Il cataclisma tellurico avvenuto il 28 dicembre 1908 nei territori di Messina e di Reggio Calabria, ha creato una situazione per certi effetti identica e per altri più grave di quella che si verifica nei territorî in stato di guerra”. A questo seguono altri decreti (per la nomina del commissario, per l’estensione del territorio…) ma nessuno viene convertito. Solo un atto del governo stesso vi porrà fine allo stato d’assedio.
La Grande Guerra e un aumento poderoso della produzione
Una produzione straordinariamente sovrabbondante si avrà durante la Grande Guerra. Alberto De Stefani, futuro Ministro delle Finanze di Mussolini, annota che il numero dei decreti-legge prodotti è arrivato a 2945 nel periodo tra il 1915 e il 1921. Il giurista Filippo Vassalli nel saggio “Della legislazione di guerra e dei nuovi del diritto privato” scrive: "Chi volga a ricercare con quali effetti l’immane cataclisma della conflagrazione mondiale è passato sugli spiriti e sulle forme del diritto privato indaga un fenomeno vasto, di movenze tumultuose, senza alcun comparabile precedente, qual è costituito dalle miriadi di leggi emanate negli ultimi quattro anni e mezzo (e specialmente dagli organi di governo dello Stato); fenomeno il quale ha un nome “legislazione di guerra”, non meno per l’intensità che quasi si assomiglia a quella della fabbricazione dei proiettili, che per la novità de’ principi introdotti con travolgente audacia nella compagine del nostro ordinamento giuridico".
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